【彼得森经济研究所】全球经济治理与应对气候变化(英)

近日，彼得森国际经济研究所发布了一份名为《全球经济治理与应对气候变化》的研究报告。该报告由Cullen S. Hendrix撰写，深入探讨了在全球气候行动受挫的背景下，世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行集团等全球经济治理机构所面临的前所未有的挑战。报告指出，经济民族主义的上升、大国竞争的复兴以及高收入民主国家中对气候问题的怀疑主义民粹主义正在削弱这些机构围绕气候解决方案进行协调的能力。报告还讨论了在经济民族主义和地缘政治竞争加剧的背景下，区域和多边安排在提供前进路径方面的重要性，并提出了“捆绑援助”作为一种在全球南方需要大量转移支付的背景下，满足其需求的手段。这份报告提供了关于如何在多极世界中维持和改革全球治理的深刻见解，对于理解当前全球气候治理的复杂性和挑战具有重要价值。

全球经济治理与应对气候变化的挑战

当前全球经济治理机构，包括世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行集团，面临着前所未有的挑战。这些挑战主要来自于全球应对气候变化的努力受挫，以及经济民族主义、大国竞争和富裕民主国家中对气候怀疑的民粹主义的兴起。这些因素削弱了这些机构协调气候解决方案的能力。面对这些压力，区域和多边安排将变得越来越重要，为提供前进的道路提供途径。

全球南方国家需要大量的资金转移以应对气候变化，但在经济民族主义日益增强的背景下，传统的气候融资方式可能不再有效。本文探讨了“捆绑援助”作为一种可能的解决方案，即通过捆绑气候融资，将援助与捐赠国或指定的第三方国家的商品和服务购买联系起来。这种做法可能在政治上更可行，因为它既能满足气候融资的需求，又能推动富裕国家国内产业的发展。

全球气候变化斗争正处于十字路口。过去两年，主要经济体的工业政策推动了可再生能源装置的激增，预计未来五年的部署速度会更快。作为全球最大的温室气体排放国，中国以惊人的速度部署了太阳能和风能，并降低了关键可再生技术的生产成本。美国作为第二大排放国，正在经历一场由基础设施、投资和就业以及通胀减少法案催化的绿色能源制造业的大规模繁荣。关键矿物（如锂、镍和石墨）的价格下降，这些矿物支撑着可再生能源的储存和电动汽车的生产，降低了生产成本。2023年，高收入经济体的排放量降至1973年以来的最低点，尽管比50年前高出三倍。

然而，对全球经济治理机构的不满情绪正在达到临界点。推动可再生能源部署的工业政策同样受到高收入和发展中国家（低收入和中等收入）经济民族主义的推动，反映了绿色转型固有的政治和财政权衡。高收入经济体，尤其是美国，正在补贴国内生产，并使用或威胁使用包括对自由贸易协定伙伴征收关税、国内含量要求和增加使用国家安全例外在内的各种工具。发展中国家也在采取自己的经济民族主义政策，特别是对关键矿物的出口限制和直接禁令，这些矿物对能源转型至关重要。这些国家寻求效仿印度尼西亚的做法，通过强制将其采掘部门下游化，生产更高附加值的精炼产品。

全球贸易组织（WTO）和联合国气候变化框架公约（UNFCCC）——这两个机构分别在苏联解体和冷战结束后的十年诞生——正处于停滞不前的危险之中。WTO的多哈回合谈判（2001年至今）只取得了最小的成果，自2019年12月以来，旨在防止贸易战的WTO争端解决机制一直无法按预期运作。自2015年巴黎协定以来，UNFCCC的缔约方会议（COPs）在概述评估巴黎协定减排承诺进展的流程和程序方面只取得了渐进的成果。尽管COP29在发展中国家迫切需要的气候融资方面取得了进展，将年度承诺从1000亿美元增加到2035年的3000亿美元，但资金仍然远远低于评估需求。

发展中国家的愤怒是显而易见的：印度谈判团队成员Chandni Raina在COP29上称结果为“正义的嘲弄”。这种不满也延伸到了高收入经济体和选举领域。2024年，高收入经济体的现任政党选举表现糟糕，包括在美国，唐纳德·特朗普和国会共和党人赢得了统一政府。特朗普总统再次让美国退出巴黎协定，尽管美国的关键盟友如以色列和主要西方石油公司如埃克森和壳牌对此表示担忧，他们担心美国政策的明显不稳定。

气候怀疑的右翼政党也在奥地利和欧盟两个最大经济体法国和德国取得了显著进展。高收入经济体正在经历一波反气候民粹主义浪潮，这将威胁到未来的气候行动，并对实现减排和适应目标所需的大规模全球南北转移不利，更不用说他们自己管辖区的气候减排和适应了。

随着全球经济和气候治理机构面临强大逆风，基于俱乐部的多边或基于俱乐部的经济治理和气候减排方法为取得进展提供了途径。欧盟、区域贸易集团如亚太地区的区域全面经济伙伴关系（RCEP）、跨区域亲和集团如金砖国家和区域开发银行在经济治理中发挥着越来越重要的作用。

本文考察了破坏全球机构运作和信任的地缘政治和经济力量，并评估了区域方法推动气候减排和融资的前景。它评估了主要西方捐助者重新拥抱捆绑援助，包括捆绑气候融资的前景。特别是，它指出了除美国和中国之外的国家在振兴全球治理机构中的作用。如果主要经济体重新参与，区域方法将不是首选解决方案，但在反全球主义情绪和地缘经济分裂日益加剧的时代，它们可能是推进全球气候减排、适应和融资的唯一政治可行方式。

全球经济治理架构在很大程度上归功于两个相隔50年的建机构时期：第二次世界大战后和冷战后。布雷顿森林机构——世界银行和国际货币基金组织——成立于1944年，旨在帮助重建战后经济体和解决支付危机以及债务可持续性问题。1947年，关贸总协定（GATT）成立，目的是消除国际贸易壁垒，以加快战后复苏，并创造经济相互依存，这将有助于国家之间的和平关系。这些机构与共产主义集团机构——包括经济互助委员会（COMECON）、国际经济合作银行（IBEC）和国际投资银行（IIB）——平行运作，这些机构管理苏联联盟计划经济体之间的经济事务。这些架构大多独立运作，自由和共产主义集团主要在联合国和有限的、有时基于易货的贸易中互动。

苏联解体和冷战结束后，布雷顿森林体系全球化，随着创造它们的政权的消亡，替代的共产主义集团机构也消亡了。1986年启动的关贸总协定乌拉圭回合谈判开始为全球经济创造一个更具包容性的架构，发展中国家不再被困在美西方秩序和苏联领导的共产主义集团之间的困境。同年，中国获得观察员地位，并开始朝着最终成员国地位努力（2001年获得）。1994年，关贸总协定乌拉圭回合谈判结束，世界贸易组织于1995年1月1日成立。两年后（1997年），京都议定书签署（1997年），履行了UNFCCC（1992年成立，冷战后时期）限制温室气体排放和义务附件一国家协助发展中国家气候融资的任务。

这两个广泛的经济多边主义时期与美国作为西方（战后）和世界（冷战后）唯一全球超级大国的崛起相吻合。苏联在总书记安德罗波夫、契尔年科和戈尔巴乔夫（1983-89年）的领导下走向温和，最终以主权实体的消亡和俄罗斯在联合国大会以更亲自由秩序的声音重新出现而告终。现在支撑全球经济的所有支柱——关贸总协定乌拉圭回合谈判和WTO的创建、UNFCCC的形成以及中国加入WTO——都是在P58大国除中国外都在“同一边”的短暂时期（1991-2001年）建立的。

那个时代已经结束了。自全球金融危机（2007-09年）以来，特别是自2010年代以来，对全球经济机构支柱的不满情绪日益增长，这是由于几个因素造成的，包括：

• 对自由贸易对高收入经济体不利后果的失望，特别是由于“中国冲击”导致的制造业工作岗位的丧失（Autor, Dorn, 和 Hansen 2016; Autor, Dorn, Hansen, 和 Majlesi 2020; Noland 2020）
• 对市场自由化将对民主化和世界和平前景产生影响的未实现期望，特别是关于中国和俄罗斯（Choi 2023）
• COVID大流行凸显的供应链脆弱性（Solis 2020）。

所有这些在某种程度上都是美国及其西方盟友与中国和俄罗斯之间的大国政治回归的原因和后果。唐纳德·特朗普的连任是多边主义衰落的另一个分水岭，因为他更倾向于交易性的、双边的国家工艺。

本文的其余部分如下。下一节讨论了在高收入和发展中国家中日益增长的经济民族主义。它首先关注工业政策和对气候关键原材料的出口限制，这些政策自2020年以来变得更加明显。然后讨论全球经济治理机构的状况，重点关注WTO、IMF、世界银行集团和UNFCCC，特别是围绕气候融资的谈判。下一节讨论了提供具有广泛全球溢出效应的区域经济治理的区域和多边机构，重点关注欧盟和区域全面经济伙伴关系（RCEP）。最后一节以对西方可能重新出现的交易性、“捆绑”援助范式的观察以及除美国和中国之外的国家在推动全球经济治理努力方面的作用作为结论。

经济民族主义，广义上讲，是一种强调国内经济利益的政策取向，通常通过保护主义实现，往往以牺牲与贸易伙伴的政策协调和经济利益为代价。与全球化的广泛市场导向相比，这种方法通常具有高度的政府干预性。

1991年至2006年这一时期是前所未有的全球化时期，前一节讨论的发展（冷战结束、WTO的创建）以及通信和运输技术的进步导致多边主义和全球贸易激增。从1970年到1991年，贸易占全球GDP的百分比以平均每年2.0%的速度增长；在1992年到2006年之间，平均上升至3.0%（图1）。这一“超全球化”时期以全球商品和服务贸易、金融流动的快速增长

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