【CEPR】私人参与基础设施建设-公私伙伴关系扮演什么角色(英)

近日，经济政策研究中心（CEPR）与长期投资者@UniTo（LTI@UniTo）联合发布了一份名为《私人参与基础设施建设：公私伙伴关系扮演什么角色》的报告。这份报告深入探讨了在基础设施投资中，公私伙伴关系（PPPs）的角色和重要性，分析了PPPs在全球范围内的表现和影响，并提供了关于如何优化这些伙伴关系的实证分析和政策建议。报告指出，尽管PPPs在欧盟基础设施投资中的作用常常被低估，但它们实际上是连接公共需求和私人资本的重要桥梁，尤其在应对经济冲击和长期合同调整中展现出其灵活性和效率。报告中包含了丰富的数据、理论框架和实证研究，为政策制定者、经济学家和基础设施专家提供了宝贵的指导。

在当今世界，基础设施投资对于经济增长和社会福祉至关重要。它不仅能创造就业机会、提高生产力，还能吸引外国投资，促进可持续发展。然而，全球范围内基础设施投资存在巨大缺口，特别是在欧洲，每年需要额外投资高达7500亿至8000亿欧元。面对如此巨大的资金需求，公私合作伙伴关系（PPP）被频繁提及作为一种可能的解决方案。但PPP真的能帮我们填补资金缺口吗？它们是否会带来合同重新谈判等风险和效率问题？

报告《私人参与基础设施：公私伙伴关系扮演什么角色》深入分析了这些问题。它通过数据和文献分析、理论框架构建和实证评估，为我们提供了关于PPP有效设计和实施的关键见解。报告发现，尽管PPP在欧盟基础设施投资中的作用常被低估，但替代数据集表明它们的影响被低估了。这种差异主要源于数据收集和分类方法的不一致，导致对PPP的真实规模和影响评估不完整。

报告还重塑了关于合同重新谈判的辩论。与普遍的学术观点相反，重新谈判并非合同失败的标志；相反，它们是适应长期协议中不可避免的经济冲击和保持项目效率的关键工具。一个简单的理论模型显示，PPP合同中设计良好的灵活性机制可以降低成本、改善风险分担和提高服务质量。

利用欧盟范围内合同修改和重新谈判的新数据库，实证分析比较了PPP与传统公共采购的频率、规模和影响。研究结果挑战了重新谈判总是有害的假设。相反，它们突出了重新谈判如何通过促进对不可预见情况的必要调整来增强合同效率。

报告还提出了详细的政策建议，为优化PPP提供了战略路线图，同时始终将公共利益放在首位。它为政策制定者、经济学家和基础设施专家提供了宝贵的指导，帮助他们在基础设施融资的不断演变的格局中导航。

在全球范围内，基础设施投资的缺口巨大，据联合国估计，每年需要的投资在2.5万亿至4万亿美元之间。虽然低收入和中等收入国家需要更多的努力，但发达国家也同样面临重大挑战。例如，法国预计到2030年每年需要额外投资约660亿欧元，占其GDP的2.2%。在欧盟，仅数字经济和低碳经济转型就需要每年额外投资至少7500亿至8000亿欧元，占2023年欧盟GDP的4.4%至4.7%。

公共财政越来越不足以满足可持续发展、基础设施现代化和气候韧性的巨大投资需求。因此，动员私人投资以解决整体基础设施资金缺口是必要的。通过直接投资或PPP，利用私人资本是一个自然的方向，尤其是在建筑和基础设施管理集团似乎对此类投资有胃口的时候。基础设施投资也受到机构投资者的追捧，特别是养老基金，因为它们提供稳定的长期回报，并能抵御通货膨胀和市场波动。

然而，根据经合组织的一项调查，2022年管理着约9.8万亿美元资产的机构投资者仅将其中的3026亿美元（或3%）分配给了基础设施投资。与公共资金不同，动员私人资金更多地取决于项目的盈利性和经济模型的可行性。只有在确保投资回报足够的情况下，这种动员才是可行的。此外，这种动员必须在尊重公共利益的情况下进行，否则可能会引起公众的强烈反对，尤其是当服务质量低下而投资回报高时。

动员私人资本达到所需规模将需要清晰的政策框架、风险分担机制和激励措施，以使私人回报与公共目标保持一致。通过解决这些挑战并为私人参与创造有利条件，政府可以开始缩小融资缺口，从而加速实现可持续发展目标，并建设更具韧性的经济体。

在各种私人融资来源中，发展PPP是增加私人部门参与基础设施的一个可能途径，在这种模式下，公私部门共同承担投资的成本、风险和收益。在这种情况下，私人部门的参与不仅可以带来融资，还可以带来专业知识、效率和创新，这对于大规模实施复杂项目至关重要。鉴于巨大的融资需求和公共预算的持续压力，许多政策制定者强调PPP的重要性，引发了关键问题：欧盟通过PPP实现的基础设施投资水平如何？PPP在解决巨大的资金短缺方面可以发挥什么作用？我们应该发展更多的PPP吗？如何发展？这些是本报告旨在解决的问题。

报告的第一个贡献是指出，我们对全球基础设施投资水平知之甚少，因为数据既不集中也不标准化。尽管对世界经济至关重要，但目前还没有最新的、全面的和全球性的基础设施资金流动数据集。由于缺乏更好的数据，主要数据来源通常使用固定资产投资（GFCF）作为基础设施投资的代理。这是我们在下一节中使用的主要数据来源的情况（即，EIB，2024；GIHUB，2017；2023）。GFCF衡量的是固定资产（建筑、机械、基础设施）的获取价值。这包括新建设项目和长期资产的支出。除了新投资外，GFCF还包括替换投资和维护支出，当这些支出显著延长资产的使用寿命时。这种衡量基础设施投资的方法存在问题，因为它高估了真正的基础设施投资，因为该措施包括所涵盖部门的所有固定资产形成，而不仅仅是基础设施资产的创建。例如，“运输投资”中包括卡车。

信息来源通常从国民账户数据开始，以估算基础设施投资的总额和政府基础设施投资。当信息来源不区分时，私人投资被确定为残差（即，私人=总额-政府）。通常，关于私人基础设施项目（即，非PPP和PPP项目）的数据并不直接可用，即使一些私人组织，如Inspiratio、Preqin或IJ Global，试图通过新闻文章和新闻报道来追踪它们。当存在PPP信息时，用于将PPP和非PPP项目分开（即，非PPP项目=总私人项目-PPPs）。最后，企业投资的金额被计算为总私人和总私人项目投资之间的差额（即，企业=私人-非PPP项目-PPP项目）。通过这种方法，企业投资被计算为残差，构成了数据中的一个盲点。

在接下来的部分，我们依赖不完美的信息来源（见表1）。实际上，这些来源中没有一个完全适合详细测量基础设施投资，因为它们要么使用GFCF作为基础设施投资的粗略代理（即，GIHUB和EIB），要么不允许区分不同的投资来源（即，TED，它只提供有关传统公共采购和基础设施PPP投资的信息）。

全球基础设施中心（GIHUB）的数据提供了一个常用的、被广泛引用的衡量标准，估计全球56个国家和七个部门（道路、电力、铁路、电信、水、机场和港口）的基础设施支出基于GFCF在2015年达到2.3万亿美元。之后没有更新，只有可能与能源部门的现实相去甚远的计量经济学预测，该部门经历了许多最近的演变。不幸的是，这项研究没有提供公共和私人投资的细分。另一个信息来源是基础设施监测器（GIHUB，2023），它估计2022年基于项目的私人基础设施投资为4000亿美元。GIHUB（2023）的数据集侧重于基于项目的私人投资，因此没有捕捉到（大多数）企业私人基础设施投资。数据涉及私营部门对一级市场项目的投资，包括绿地项目（在未开发土地上的新项目）、棕地项目（在先前开发的土地上的建设，如升级）以及通过私有化公共部门资产进行的投资。换句话说，它包括了图2中的PPP和非PPP项目。因此，它只关注基础设施投资的一个子集，即基于项目的私人投资，对基础设施投资的定义过于宽泛。

考虑到这一点，我们观察到，基于项目的私人投资在2013年到2022年间持续增长，十年间增长了近200%。低收入和中等收入国家的私人投资，涵盖137个国家，占总金额的四分之一以上（见图3）。

图3 2013年至2022年间高收入和低收入及中等收入国家基于项目的私人基础设施投资（以十亿美元计）

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
来源：GIHUB（2023年）。

图4展示了受私人投资影响的基础设施项目区域。在西欧，估计投资为1000亿美元，占私人基础设施项目总投资的很大一部分。

图4 2013年至2022年间按地区划分的私人基础设施项目投资（以十亿美元计）

投资（十亿美元）
2013 2014
2015
2016 2017 2018
2019 2020 2021 2022
西欧 亚洲 中东 非洲
拉丁美洲 东欧 北美 大洋洲

此外，重要的是要认识到，并非所有行业都吸引了相同水平的私人投资。交通和可再生能源部门是这些投资的主要接受者，共同占年度总资金的50%以上（见图5）。交通部门需要基础设施升级、现代化和扩张，以跟上不断增长的需求，并实现可持续性目标。与此同时，可再生能源部门在推动全球向低碳经济转型中发挥着核心作用，需要持续投资以促进创新、扩大产能和改善电网整合。这些部门不仅对经济增长至关重要，而且对应对全球性挑战如气候变化、能源安全和城市化也至关重要。这些领域的资源集中突出了它们在塑造国家和全球经济未来中的关键作用。

图5 2013年至2022年间按行业划分的私人基础设施项目投资（以十亿美元计）

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
来源：GIHUB（2023年）。

这些数据只包括PPP和非PPP项目，包括通过私有化公共部门资产进行的投资，这只占总基础设施投资的一小部分。这些数字明显低于GIHUB（2017年

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